Vad är statlig förvaltning?

”Statlig förvaltning handlar om att ge statliga myndigheter verktyg och förutsättningar för att kunna genomföra de beslut som regeringen och riksdagen har fattat. Området omfattar bland annat ledning, styrning och organisation i staten, utveckling av service och effektivitet, staten som arbetsgivare, regional samordning i länen, statens ansvar som arbetsgivare samt skötsel och förvaltning av statens fastigheter” (Regeringskansliet (2017).

Det som kännetecknar den svenska förvaltningen är konstitutionella och organisatoriska särdrag. Den svenska förvaltningens konstitutionella särdrag karakteriseras på det sättet att det gäller regeringsformens förbud mot ministerstyre både horisontellt och vertikalt. Med horisontellt styreförbud menas att regeringens beslut tas kollektivt som innebär att inflyttande av enskilda ministrar är begränsad. Förbud mot ministrarnas vertikala styre karakteriseras av att myndighetsutövning och lagtillämpning i enskilda fall ska bedrivas självständigt. Här begränsas alltså möjligheterna för utomstående inklusive regeringen och enskilda ministrar att påverka eller ingripa i myndigheters arbete. Därför är de organisatoriska särdragen mer betonade inom den svenska förvaltningen. Den svenska statsförvaltningen består av flera myndigheter som verkställer regeringens beslut oberoende av respektive departementet. Exempel på dessa myndigheter är Arbetsförmedlingen, socialtjänsten, skolor, kommuner med mera.

För att förklara lite tydligare de organisatoriska styrningsdragen nämner Bäck, Ó-Erlingsson och Larsson (2015, s 299) att fram till 1990-talet ansågs myndigheterna i Sverige och västvärlden ineffektiva för att det saknades tydliga mål- och resultatstyrning. Författarna menar att efter 1990-talet kom det fram ett nytt fenomen eller paradigmskifte, New Public Management (NPM). Målet med NPM var att skapa förvaltningens legitimitet genom att myndigheterna ska öka och effektivisera resultaten (output-sidan) (Bäck, Ó-Erlingsson och Larsson 2017, s 301). Författarna skriver om att grundidén för hur självständighet och styrning kombineras i mål- och resultatstyrningsmodeller är att chefer i förvaltningen ges en hög grad av autonomi i beslut som gäller hur de ska använda resurser (ibid). Vidare nämner författarna att styrning ska ske genom tydligt formulerade mål, och mer indirekt genom att prestationer och effekter kontrolleras av uppdragsgivaren (staten). Enligt Bäck, Ó-Erlingsson och Larsson (2017 s 302) styr den senare (staten) däremot inte hur så kallade inputfaktorer används, det vill säga hur resurser ska användas eller vilka arbetssätt som tillämpas. Författarna menar att ansvar däremot utkrävs i efterhand för resursanvändningen och verksamhetens resultat (ibid).

I praktiken är det så att myndigheterna är resultat- och målstyrda, vilket innebär att politikerna sätter upp målen och förvaltningen ska vara handlingsinriktad för att uppnå dessa mål, enligt Bäck, Ó-Erlingsson och Larsson (2017, s 302). I denna styrmodell är tanken att politiker ska ge förvaltningens verksamma en hög grad av självständighet i vissa sorters beslutsfattande, men inte i alla menar Lundqvist (2011, ss.43–46). Vidare påstår Lundqvist att kraven för förvaltningens verksamma/ämbetsmän är mycket stora och ämbetsmän har fått i uppgift att verka för en västerländsk nationell demokrati. Lundqvist menar att för att utföra arbetet som ämbetsman krävs det från den ämbetsmannen en hel del mod för att säga emot när den offentliga moralen utmanas. Enligt Lundqvist bör den offentliga tjänsteutövaren ta hänsyn till värden och normer som kan räknas som politisk demokrati och vår offentliga etik. Dessa normer och värden menar Lundquist ska styra den offentliga verksamheten, och som han bryter ned i två typer av övergripande kategorier: demokrativärden och ekonomivärden.

Demokrativärden består av politisk demokrati och rättssäkerhet, å andra sidan består ekonomivärden av bland annat kostnadseffektivitet, produktivitet och rationell funktionalitet. Ämbetsmannens roll är att se till att den offentliga verksamheten ska genomsyras av samtliga nämnda värden. Just därför fungerar offentliga tjänstemän som demokratins väktare, enligt Lundquist (ibid). I Lundquists värld har ämbetsmännen en plikt att slå larm om deras kollegor, över- eller underordnade och politiker inte längre uppfyller sina uppgifter i enlighet med det offentliga etos Lundqvist (2001). Lundqvist ger exempel en lärare som ämbetsman som har dels för uppgift att förmedla kunskaper och insikter, dels är samma lärare en offentlig tjänsteutförare som har speciella relationer till lagen. Som Lundquist poängterar bör den offentliga ämbetsmannen i verkställande av arbetsuppgifterna ta hänsyn till lagarna som verksamheten styrs av (tex lärare i skolan styrs av Skollagen SFS 2010:800, socialarbetare av SFS 2001:453). Vidare bör ämbetsmannen ta hänsyn till att vara lojal mot sin överordnade (chefer) och till sist mot medborgarna. Verksamheterna ska styras så att medborgarna får det som de har rätt till enligt lagen.

Den som ska jobba inom den svenska offentliga förvaltningen måste vara beredd att arbeta i en organisation med arbetsmetoder som är tagna från det privata näringslivet, men skillnaden är att handlingsutrymmet inom den offentliga sektorn är begränsad eftersom offentliga organisationer fortfarande är styrda av ministerier med regler och lagstiftning från den nationella, regionala till den lokala nivån. Det finns en stark betoning på mål och resultatstyrning som bestäms uppifrån och ned från respektive departementet trots myndigheternas autonomi. Utöver kraven på mål och resultat där myndigheterna själva har rätt att fördela till exempel resurser och bestämma vilka arbetssätt de ska tillämpa för att uppnå målet, är dessa myndigheter utsatta för tillsyn och kontroll.

För att kunna utföra uppdraget som en anställd inom den offentliga förvaltningen kommer jag att ge två råd för vad som en ämbetsman bör tänka på innan den söker jobb inom den offentliga förvaltningen:

Det första rådet som jag skulle ge till någon som har för avsikt att arbeta inom offentlig förvaltning är att ha rätt kompetens i form av utbildningar. Just för att kunna utföra arbetet på ett rättssäkert sätt och för att kunna vara ”Demokratins väktare ” som Lundqvist nämner. Det krävs från ämbetsmannen att den utför arbetet i enighet med lagarna som styr verksamheten. Olika myndigheter kräver olika utbildningsbakgrund och yrkeserfarenheter, t ex vill Migrationsverket ha anställda som har juridisk utbildning eller statsvetare osv. Socialtjänsten kräver socionomutbildning. Inom socialtjänsten till exempel styrs socialarbetarens arbete utifrån Socialtjänstlagen med olika direktiv om värden och normer som en socialarbetare bör ta hänsyn till när det gäller utförande av arbetet mot medborgarna som tjänsten levereras mot. Det handlar om etiska normer och värderingar som socialarbetare bör ha och följa i genomförande av arbetsuppgifterna. Som jag nämnde tidigare har myndigheterna eget ansvar och frihet för att utföra arbetsuppgifterna oberoende av i detta fall av Socialdepartementet (ministeriet). Det åligger i socialarbetarens ansvar att använda handlingsfrihet på ett rättssäkert sätt. Socialarbetaren har autonomi att tolka lagen och utifrån den tolkningen fatta ett lämpligt beslut. Men att ha den makten att tolka lagen betyder inte att socialarbetaren är fri från ansvaret i fall det blir en felbedömning. Enligt som jag beskrev innan råder det politisk demokrati som ger förvaltningen autonomi men den autonomin betyder inte att socialarbetaren är fri från ansvaret för egna beslut.

Det andra rådet som jag skulle ge till en blivande ämbetsman är att den ska vara beredd för att besitta det som Lundqvist kallar för ämbetskurage. För att vara ”Demokratins väktare” bör en till exempel en socialarbetare ha modet att säga ifrån när den märker att verksamheten missköter plikter som verksamheten har utifrån givna lagar. Socialarbetaren bör beakta att varje människa i samhället har rätt till ett värdigt liv (Akademiförbundet, 2015) (äldre, funktionshindrade osv). Med detta menas att varje människa som behöver stöd ska få stödet från respektive myndighet. På grund av det bör socialarbetaren agera utifrån normer och etik som styr socialarbete. En av dessa normer och värderingar är att agera med ärlighet och uppriktighet även när det handlar om överordnade i verksamheten. Lundqvist (2001) menar att på grund av att den offentliga förvaltningen är mer influerad av ekonomiska värderingar än av demokratiska värderingar är risken att ämbetsmännen blir tysta och inte pekar på felaktigheter i verksamheten. Detta bör undvikas enligt författaren som menar att ämbetsmännen därför måste ha kurage för att avslöja felaktigheter som uppstår i verksamheten för att bevara demokratin.

Faruk İremet
2018-01-04